張恒
8月28日，國(guó)土部、住建部聯(lián)合發(fā)布《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃 住房試點(diǎn)方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》），確定北京、上海、廣州等13個(gè)城市將開(kāi)展利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)。按照國(guó)土部的說(shuō)法，此舉是為了緩解住房 供需矛盾、構(gòu)建購(gòu)租并舉的住房體系。從全國(guó)住房土地供給角度來(lái)說(shuō)，集體土地供應(yīng)住宅用地的禁區(qū)在一定程度上被打破了。
國(guó)土部一位負(fù)責(zé)人告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，集體土地作為城市住宅供地，改變了按照十八屆三中全會(huì)對(duì)土地利用的要求。此前一宗地的批復(fù)要有規(guī)劃，經(jīng)過(guò)農(nóng)轉(zhuǎn)地的征收、招拍掛?！斗桨浮分械囊?guī)定小范圍放開(kāi)了集體土地的口子，至少避開(kāi)了農(nóng)村土地征收的程序。
中 國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院副研究員曹端海接受經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)采訪時(shí)說(shuō)，利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房，并未從根本上打破目前政府壟斷供應(yīng)城市住房的體系，但一定程 度上突破了現(xiàn)有的土地管理法律法規(guī)。2012年國(guó)土資源部對(duì)北京、上海兩個(gè)城市進(jìn)行了批復(fù)，允許其率先試點(diǎn)探索利用集體土地建設(shè)租賃住房。這次試點(diǎn)的重大 意義在于明確、規(guī)范集體建設(shè)用地租賃住房的管理，并進(jìn)而建立相關(guān)法律法規(guī)，填補(bǔ)這方面的法律真空。
作為房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)最重要的成本，住宅用地的 供應(yīng)方式改變?cè)趽軇?dòng)市場(chǎng)的神經(jīng)。但是在中原地產(chǎn)首席分析師張大偉看來(lái)，由于新政策中的租賃市場(chǎng)和商品房市場(chǎng)是隔離的，試點(diǎn)對(duì)商品房房?jī)r(jià)幾乎沒(méi)有影響。而對(duì) 于躍躍欲試的開(kāi)發(fā)商來(lái)說(shuō)，他們恐怕也沒(méi)有太多機(jī)會(huì)。因?yàn)榧w土地的低成本決定，建設(shè)租賃住房的投入只有建安和裝修成本。這部分資金對(duì)于試點(diǎn)中的大多村集體 來(lái)說(shuō)，都可以輕易解決。
禁區(qū)打破
《方案》確定第一批開(kāi)展利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)的13個(gè)城市為北京、上海、沈陽(yáng)、 南京等。這份名單與此前九部委確定的首批租賃市場(chǎng)發(fā)展的試點(diǎn)城市名單幾乎一致。一個(gè)月多前的7月20日，住建部等九部委下發(fā)了《關(guān)于在人口凈流入的大中城 市加快發(fā)展住房租賃市場(chǎng)的通知》，其中12個(gè)試點(diǎn)城市中，增加了北京、上海，去掉了深圳。
深圳市房地產(chǎn)研究中心高級(jí)研究員李宇嘉對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察 報(bào)分析，這份名單中的城市構(gòu)成了中國(guó)主要的住房租賃市場(chǎng)，去掉深圳市，是因?yàn)樯钲跊](méi)有集體用地。李宇嘉說(shuō)，全國(guó)的存量建設(shè)用地中，集體建設(shè)用地的體量很 大，從潛力上講，對(duì)用地的供應(yīng)潛力非常大，但是政府不會(huì)全部放開(kāi)?！氨本┦惺迤陂g要供應(yīng)6000公頃的地，其中集體用地1000公頃，占比只有六分之 一，說(shuō)明地方政府對(duì)集體用地的規(guī)模、節(jié)奏是有嚴(yán)格控制的?！?
根據(jù)國(guó)土資源部公布的相關(guān)數(shù)據(jù)，征收集體土地面積仍達(dá)到國(guó)有建設(shè)用地供應(yīng)面積的 50%以上。從長(zhǎng)期來(lái)看，利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房存在很大空間，中國(guó)農(nóng)業(yè)人口占全國(guó)總?cè)丝?0%，而農(nóng)村建設(shè)用地卻大概占全國(guó)建設(shè)用地的60%，并 且農(nóng)業(yè)人口的主力軍是在城市，集體建設(shè)用地普遍效益較低。
曹端海說(shuō)，雖然集體建設(shè)用地具有較大的潛力可挖，但仍具有較大的局限性。就當(dāng)前而 言，僅限于住房用地部分住房用地供需矛盾突出的城市，在這些城市周邊農(nóng)村建設(shè)租賃房，能夠形成規(guī)模效應(yīng)，便于集中建設(shè)、集中投資。而目前不少城市尚存在住 房庫(kù)存較高的狀況，這些地方顯然是不適合的。
長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)的城市住房用地來(lái)源于政府征地、壟斷供應(yīng)國(guó)有土地兩方面。利用集體建設(shè)用地建設(shè) 租賃住房，并未從根本上打破目前政府壟斷供應(yīng)城市住房的體系。根據(jù)《方案》規(guī)定，租賃住房的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)沒(méi)有發(fā)生改變，租賃住房所用土地仍屬于集體建設(shè)用地； 房屋只租不售，禁止轉(zhuǎn)租，承租人不能獲得房屋產(chǎn)權(quán)。
曹端海對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)分析，盡管如此，《方案》一定程度上突破了現(xiàn)有的土地管理法律法規(guī)。 根據(jù)《土地管理法》，當(dāng)前集體土地的使用范圍僅限于興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村民建設(shè)住宅、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)等。該法第六十三條規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土 地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。但目前《土地管理法》處于修訂階段，通過(guò)試點(diǎn)，也為這種合理的事實(shí)合法化奠定了基礎(chǔ)。
房?jī)r(jià)影響
8月28日集體用地建租賃住房的新政策發(fā)出后，房?jī)r(jià)要降的聲音涌動(dòng)。然而，多位業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，新政策對(duì)商品房市場(chǎng)房?jī)r(jià)的影響幾乎可以忽略，而租賃市場(chǎng)房?jī)r(jià)是否有較大波動(dòng)，還需等待試點(diǎn)的規(guī)模和節(jié)奏。
中 原地產(chǎn)首席分析師張大偉對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示，他估計(jì)本次試點(diǎn)城市的集體土地供應(yīng)量不會(huì)太大，對(duì)房?jī)r(jià)幾乎沒(méi)有影響?！耙?yàn)榧w土地上租賃住房的產(chǎn)權(quán)沒(méi)有變，無(wú) 論增加多少供地，都是租賃產(chǎn)權(quán)。集體土地并不會(huì)成為國(guó)有建設(shè)用地，更不會(huì)提供可以交易的商品房。”張大偉認(rèn)為，從投資回報(bào)率的角度來(lái)說(shuō)，相對(duì)于城市郊區(qū)的 集體用地，城中村的集體用地更有可能建設(shè)租賃住房?！岸侵写宓募w用地目前已經(jīng)存在很多出租房屋，所剩下的土地就更少了?！?
早在2012 年，北京市在城中村改造時(shí)，曾推動(dòng)海淀區(qū)唐家?guī)X農(nóng)村集體用地建設(shè)租賃房試點(diǎn)。當(dāng)時(shí)北京市國(guó)土局的一位負(fù)責(zé)人擔(dān)心，“如果操作不規(guī)范，容易變成小產(chǎn)權(quán)房，這 是最大的難點(diǎn)?！苯衲?月，北京市海淀區(qū)唐家?guī)X集體建設(shè)用地建設(shè)的927套租賃住房，正式開(kāi)啟現(xiàn)場(chǎng)選房、簽約入住。
根據(jù)此前媒體相關(guān)報(bào)道，唐家?guī)X項(xiàng)目在建設(shè)中，面臨著資金壓力大、土地性質(zhì)轉(zhuǎn)換審批手續(xù)漫長(zhǎng)等諸多問(wèn)題。從2010年初算起，該項(xiàng)目已歷時(shí)八年，投資共約20億元，多數(shù)來(lái)源于此前的征地款。
李 宇嘉說(shuō)，唐家?guī)X項(xiàng)目是一個(gè)縮影，所以本次試點(diǎn)對(duì)租賃市場(chǎng)的房?jī)r(jià)，短期內(nèi)沒(méi)有太大的影響。而由于供地向租賃傾斜，導(dǎo)致商品房的供地會(huì)減少，但租賃的公租房建 設(shè)和商品房是隔離的，新政策對(duì)商品房市場(chǎng)的影響可以忽略。而小產(chǎn)權(quán)房的問(wèn)題也要警惕，但從新政策的設(shè)計(jì)上，已經(jīng)明確表示“以租代售”，這實(shí)際上為小產(chǎn)權(quán)房 的出現(xiàn)打了預(yù)防針。
前述國(guó)土部人士對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示，集體土地的供應(yīng)還要看有效供應(yīng)還是無(wú)效供應(yīng)。如果周邊的交通、醫(yī)療、教育等配套設(shè)施跟 上，才算有效供應(yīng)。很多地方，離市區(qū)較遠(yuǎn)，配套設(shè)施跟不上，有閑置土地也是沒(méi)用的。地方政府偏向于搞土地財(cái)政，所以在貫徹新政策的時(shí)候，很容易走樣。要謹(jǐn) 防在距離市中心、產(chǎn)業(yè)聚集地偏遠(yuǎn)，配套設(shè)施跟不上的集體土地上建設(shè)租賃房，因?yàn)檫@是屬于無(wú)效供給。
曹端海認(rèn)為，這項(xiàng)政策設(shè)計(jì)的初衷，不是為 了增加地方財(cái)政收入，而是緩解社會(huì)矛盾。由于集體土地性質(zhì)沒(méi)有發(fā)生改變，集體經(jīng)濟(jì)組織是租賃住房的所有者，不存在地方政府向開(kāi)發(fā)商拍賣的情形，但這并不妨 礙市場(chǎng)化、公司化的經(jīng)營(yíng)運(yùn)作方式。但一定要警惕在此過(guò)程中村、鎮(zhèn)干部巧取豪奪，趁機(jī)損害農(nóng)民利益的情況。
