涉及土地征收的第47條，或將成為即將修訂完成的《土地管理法》的唯一有重大變動的條文。

這份已經(jīng)歷經(jīng)了多年修訂但進展艱難的法律在今年年內(nèi)或有定論，伴隨而來的是大幅縮減的修訂內(nèi)容。

征地制度的改革，幾乎成為此次《土地管理法》修法唯一的重點，與之同步完成的，還有高層明確要在本屆政府任期內(nèi)完成的《集體土地征收補償條例》。

不過，征地制度的改革或許只是未來土地改革序幕拉開的前奏。近半年來，由相關部委或官方智囊機構組織的與土地改革有關的座談和內(nèi)部討論密度已超過了以往。

“他們找你談，本身就是一種態(tài)度。”中國土地學會副理事長黃小虎表示。黃小虎曾經(jīng)參加過其中的一些討論。

而在修法、座談的同時，國土資源部也在督促地方土地部門依照國務院的要求，在年底之前完成農(nóng)村集體土地的確權頒證工作。在一些專家眼中，完成農(nóng)地確權將是進一步推進上述改革的基礎所在。

修法第47條

在即將修訂完成的《土地管理法》當中，外界更為關注的城市建設用地使用權期限以及續(xù)期、宅基地權利、土地交易、承包經(jīng)營權流轉等等問題，或許均將不會涉及。嚴格來說，唯一重要的修訂內(nèi)容將僅限于原《土地管理法》的第47條，亦即關于土地征收的一些條文。

而事實上，如果不是本屆政府對征地制度改革立下的承諾，《土地管理法》的修訂也許要等待更長的時間。

在2012年年初，國務院總理溫家寶曾表示在本屆政府任期內(nèi)一定要出臺農(nóng)村集體土地征收補償條例，并要求國土資源部在六月底前拿出《集體土地征收補償條例》(以下簡稱《征地條例》)。

然而問題很快出現(xiàn)，由于《征地條例》所制定的一些新內(nèi)容已突破了現(xiàn)有《土地管理法》的框架，假如單獨頒布，必然遭遇“與上位法沖突”的尷尬。因此只能在《土地管理法》完成修訂頒布實施之后，方才能夠作為配套法規(guī)頒布實施。

在今年春節(jié)之后，國土資源部就拿出了縮小《土地管理法》修訂范圍的方案，以期優(yōu)先進行征地制度方面的改革，完成政府的承諾。

新的方案宣稱將緊緊圍繞征地制度改革，重點完善征地補償安置制度，解決被征地農(nóng)民發(fā)展權的問題。而在《土地管理法》主要圍繞第47條修訂完成的同時，《征地條例》也將由國土資源部牽頭起草，目前該法規(guī)的條文已基本成型。

而相比之前的條文，新47條的變化主要包括兩大塊內(nèi)容，征地補償?shù)慕Y構及征地范圍。

本報從多方面獲悉，針對農(nóng)民的財產(chǎn)性補償與安置補償在新的方案中已被分開處理。如果今后嚴格按照征地制度改革的要求來實施，那全國大部分地區(qū)農(nóng)民獲得的補償都將大幅提升。

而在征地范圍方面，“城建開發(fā)”將會成為新的征地條目。“不可能完全局限按公益性來劃征地范圍，還是要充分考慮到工業(yè)化城市化發(fā)展的需要。”有官員這樣稱。

大土改序幕拉開

盡管目前土地制度的改革暫時局限于征地制度之上，但更大范圍的討論實際已經(jīng)展開。

今年七八月期間，相關部委便組織土地制度方面的專家學者進行了相關的座談和內(nèi)部討論。黃小虎認為，這些座談召開本身就代表著土地制度大改革可能開啟的信號，但他拒絕向記者透露更多的會議內(nèi)容。

另一些知情人士認為，未來土地管理制度的方向可能將朝著“用途管理”的方向偏移，即依靠國土規(guī)劃，對土地的用途進行控制，而對具體的使用指標相對放寬。

在當前的體制下，主管部委國土資源部主要通過指標控制，以及對指標的審批權來進行全國的土地管理。每年國土資源部將制訂土地使用計劃，并將建設用地指標下發(fā)各省份，由各省份再放地市分配，并對不在土地使用計劃之內(nèi)的違法用地進行督查和問責。

不過即便在國土資源部內(nèi)，也有官員對當前體制存在的問題直言不諱。“現(xiàn)在我們在執(zhí)行過程中，土地利用規(guī)劃是彈性的，但用地計劃指標卻是剛性的。結果經(jīng)常為了適應剛性的指標，將土地利用規(guī)劃調(diào)來調(diào)去。”這位官員認為，土地利用規(guī)劃制訂應有科學嚴謹性，更應該扮演剛性角色，相反，地方應該有一些自主調(diào)節(jié)計劃用地的權利才合理。國土資源部應該放開計劃指標的彈性。

而對于城市建設用地使用權期限及續(xù)期、宅基地權利、土地交易、承包經(jīng)營權流轉等等社會關注的熱點問題，該官員坦承，這些改革及利益群體太多，改革成本較大，可能不會在短期內(nèi)有所推進。

土地確權加速中

土地相關法律法規(guī)的修訂和討論仍在進行的同時，國土資源部也在著手完成改革的一些基礎性工作，對村集體土地的確權頒證工作便是其中之一。

所謂“確權頒證”，是對“明確農(nóng)村集體土地使用權、核發(fā)土地使用權證書”的簡稱。按照現(xiàn)行《土地管理法》，農(nóng)村土地為集體所有。農(nóng)村集體土地中主要分為兩大部分，耕地和農(nóng)村集體建設用地。目前，“確權頒證”工作主要針對農(nóng)村集體建設用地展開。

依照國務院要求，這項工作需在2012年年底前完成。但在此前的通報中，國土資源部給出的全國集體土地確權頒證完成率一直停留在70%左右。

在全國國土系統(tǒng)的一次內(nèi)部工作會議上，國土資源部黨組成員、副部長王世元曾表示，農(nóng)村集體土地的確權頒證工作“進展不平衡、質(zhì)量不平衡”，與此同時他還提出要求，要各地借鑒工作進展較快地區(qū)的經(jīng)驗。

土地的確權，意味著對農(nóng)民或村集體土地權益的認可，從而可能導致地方政府在農(nóng)村集體土地征收、補償?shù)确矫婷媾R更為嚴格的制約。這可能是該項工作停滯不前的主要原因。

不過最后的沖刺正在進行中。8月間，國土資源部與各地方國土系統(tǒng)召開了一次視頻會議，而在會議上，相關領導再次要求各地務必在年底之前依照國務院要求完成確權頒證工作。

依照國土資源部的表述，在農(nóng)地“確權”之后，下一步的工作就是“賦能”，農(nóng)地能否流轉？能否允許金融抵押？這些權益賦予的前提，都是明確所有人的“確權”。而“賦能”則是下一步土地制度改革與《土地管理法》修訂的重要課題內(nèi)容。